追赶超越在陕西︱西安区域大整合，破解开发区、行政区“两张皮”困境

文｜张勋（方塘智库区域战略研究中心助理研究员）

开发区是全球化时代我国由计划经济转变为市场经济背景下，为突破体制束缚，寻找发展新引擎，在城市中出现的一种新经济和社会空间。截止今天，我国一共有11个自贸区、19个国家级新区、7个经济特区、145个国家高新技术开发区和219个国家级经济技术开发区。

我国开发区的类型、数量和特点

西安市自1991年高新区成立，到目前有“五区一港两基地”，由于西安的开发区属于准政府的管委会体制，是市政府的派出机构；西咸新区作为国家级新区，是省政府的派出机构。

改革开放近40年，正是全国无数个大大小小的开发区“摸着石头过河”，中国才取得了经济发展的巨大成就，2009年我国GDP 超过日本成为世界第二大经济体。

开发区管委会以经济建设为主的职能在新旧动能转换、规划区不断扩展、开放倒逼改革的发展背景下，愈来愈受制于体制障碍。在经济新常态和深化改革时期，开发区迫切需要转型升级引领改革发展。

随着年初西安托管西咸新区；国际港务区托管新筑、新合2个街道；鄠邑区、长安、雁塔多地网传将移交西安高新区托管。4月8日起，西咸新区也正式托管咸阳市15个乡镇街道。

大西安的开发区托管行政区的模式，不但破除了体制束缚，还赋予了在社会事务管理中先行先试的职能。

在方塘智库看来，我国改革开放以来在开发区的前30年为我国的经济建设形成示范引领作用，在经济建设领域取得了举世瞩目的成就。但同时，只注重GDP导致了社会矛盾日益突出，经济结构失衡、社会贫富分化、环境污染加剧、政府公信力下降等社会问题。在新的时代背景下，开发区应该在坚持经济转型的基础上以引领政府职能转变为己任，为我国行政体制改革，建立服务型政府开疆拓土。

1我国开发区行政管理体制分析

全国各地开发区在建设初期赋予了经济改革 “试验田”的任务，在创建初期赋予其在经济建设领域先行先试的职能。事物是变化发展的，在新的历史时期，开发区由于体制机制不完整引发的经济建设和社会事务两张皮的矛盾日益凸显，在更加重视产城合一和环境改善的发展理念下，开发区走向产业新城是一个必然选择。

在供给侧改革、新旧动能转化、自贸区等一系列改革背景下，相对单一的开发建设显然已经不能适应时代发展的需要，在原有高效的经济建设体制上，赋予其社会管理职能是大势所趋。

我国目前的开发区行政体制有几下几种类型：

其一，准政府的管委会体制。

开发区管委会作为政府的派出机构，以经济建设为主，社会事务以原行政区为主，这为开发建设初期带来了极大的便利，可以集中精力发展经济，减少社会事务的束缚。但在经济发展起来以后，社会矛盾也日益尖锐，很多因为开发建设导致的矛盾还要开发区去解决，这也造成了社会管理不集中，推诿扯皮现象影响群众利益，也给开发区转型升级带来诸多不便。

其二，开发区托管行政区。

托管，是指地方党委、政府在不改变行政区划现状的情况下，由当地政府将相关的一个或几个行政区的部分区域划归开发区管理，该开发区管委会在托管区域内享有一级政府的权限，全面负责所托管区域的党政、经济和社会事务，地方政府仅保留基于行政区划名义上的领导权和监督权。

开发区托管是地方政府在实践中为改变开发区发展的体制束缚，创新管理体制，极大地增加了经济发展的向心力。在法律上开发区托管行为是地方政府委托行为，管委会作为行政主体委托的组织开展相关工作。托管成为开发区提高行政效率、体制创新采用的主要模式。例如，江苏省26个国家级开发区中有17个采用行政托管模式，共托管19个乡（镇）、20个街道。

其三，“政区合一”的管理体制。

开发区和行政区的融合发展，当开发区完成了初步工业化的使命以后，需要建设产城合一的现代化新城，面对更为复杂的社会事务和矛盾纠纷，开发区需要获得行政主体的权利和地位，以更好地解决现实问题，应对社会各方面的诉求。“政区合一”的管理体制将成为我国现阶段开发区的发展趋势。

2000年，浦东新区成立10周年之际，上海市政府决定撤销浦东新区党工委和管委会体制，正式建立区委、区政府、区人大、区政协，浦东新区步入行政区时代；2009年国务院整合相关区域设立天津市滨海新区，滨海新区正式步入行政区序列；2012年唐山市曹妃甸新区所在的唐山县改设为唐山市曹妃甸区。

上海浦东新区陆家嘴夜景

2西安开发区行政管理体制现状

随着年初西安市托管西咸新区，西安目前有“五区一港两基地”，西安开发区分布在西安市四周，高新区以科技创新为引领，2016年GDP900亿元、占西安市GDP约14.38％；经开区以装备制造业为基础，10年间北城旧貌换新颜；浐灞生态区是国家级生态文明示范区；曲江新区是国家第一个国家级文化产业示范区；西咸新区以“硬科技”、“大数据”、“能源金融”为引领，打造“西安陆家嘴”；国际港务区的“西安港”截止2016年底，“长安号”累计开行292班；航空、航天基地汇聚众多科研院所，以军民融合产业实现转型升级。

开发区是西安发展的增长极，陕西自贸区均布局在这些开发区内。开发区先进的科技、产业、文化、生态理念已经成为西安追赶超越的引领，是西安经济突围的核心力量。“打铁还需自身硬”，西安开发区在经历了黄金十年后，在经济发展内生动力不足、新旧动能转化的时代背景下，迎来了新的发展机遇，也面对诸多问题，站在了以体制变革实现转型升级的十字路口。

陕西自贸区绝大部分分布在西安的开发区内

其一，西安开发区体制变革迎来历史性机遇。

开发区托管行政区，开启了行政体制的变革。2016年7月15日，国际港务区托管灞桥区新筑、新合街道；2017年1月22日，西安托管西咸新区、2017年4月8日，西咸新区正式托管咸阳市15个乡镇街道；还有近期网传的长安区、鄠邑区、雁塔区多地将移交高新区托管。由此看来，大西安正式开启托管模式，破除行政体制束缚，撸起袖子加油干了。

自贸区开启以开放倒逼改革的契机。2017年4月1日，陕西自贸区正式挂牌，陕西将以自贸区建设融入“一带一路”国家战略，将西安打造成西部大开发的桥头堡、面向亚欧大陆开放交流的国际化大都市。陕西自贸区中心片区包括了西安高新区、经开区、西咸新区，国际港务区片区还包括了浐灞生态功能区，还有杨凌示范区片区。陕西自贸区囊括了西安绝大部分开发区。陕西自贸区的核心将从转变政府职能开始，以自贸区建设为契机倒逼改革和政府职能转变。从目前自贸区内实行“多证合一、多项联办”，全面实施“最多跑一次”的政务服务模式来看，自贸区将引领西安开发区走向简政放权之路。

西安高新区“都市之门”

开发区负责人“高配”开启优化整合大幕。2017年年后，西安全市开发区党政一把手均换人。高新区、经开区、曲江新区党工委书记分别由市委常委李毅、李婧、吴健兼任，国际港务区党工委书记由副市长李元兼任，西咸新区党工委书记由西安市政协主席岳华峰兼任。西安五大开发区负责人均由市级领导兼任，这在西安历史上是很少见的，也说明了市委、市政府对开发区经济引领的高度重视。这是一次强有力的人事布局，将开启西安市开发区优化整合的大幕。

其二，西安开发区因体制问题面对的发展瓶颈。

开发区产业趋同，容易导致同质化竞争。西咸新区有五个新城，在托管前要和西安开发区竞争，内部五个新城还要竞争。在西咸新区托管后西安目前有“五区一港两基地”加起来有8个开发区，西安市敢于在城区周边全面建设开发区在全国也很罕见。开发区的数量多、产业结构相同、地理分散会导致无序竞争、重复性建设，内耗过大。

比如曲江新区以文旅产业为主、西咸新区泾河新城和秦汉新城也提出要发展文旅产业；国际港务区和西咸新区空港新城产业结构趋同；高新区和经开区的部分工业布局趋同。西安目前的开发区过多，缺少科学布局和合理规划，不利于产业聚集形成吸附力量。如比亚迪如果当年落在经开区泾渭工业园，将和陕汽共筑汽车产业集群，但最后因为政策、交通和配套等因素落在高新区，造成汽车产业南北分裂，没有形成汽车产业集群效应。

西安“五区一港两基地”分布图

开发区受制于体制障碍影响行政效率。西安市开发区目前大多为省、市政府派出机构。行使市一级部分经济管理和相应行政职能，社会事务管理主要依靠各个区、街办、村来管理和协调。这就造成人、事、责、权不统一，难点问题推诿扯皮。体制障碍给开发建设造成人为的困难，降低了行政效率，影响了开发建设的良好秩序。随着西安市各开发区规划面积的不断扩张，广大的区域需要突破目前的开发建设体制，需要更多的行政权力来解决矛盾、协调利益，破除束缚。

开发区没有法、检两院影响司法效率和公正。西安各开发区均没有成立法、检两院，只有公安分局，其中西咸新区连公安部门都没有成立。从司法实践来看，开发区公安机关查办案件受原行政区检察机关监督、批捕、起诉，审判机关审理判决。如两区在认识上存在不一致的案件，往往由行政区政法委组织公、检、法召开疑难案件协调会，由区政法委会确定案件走向。在实际操作中难免出现配合不力的问题，随着开发区的日益发展，违法案件不断增多，公、检、法没有配套建立影响了合力打击违法犯罪行为的力度。

3西安开发区行政体制变革的未来

在方塘智库看来，西安市开发区建设初期，准政府的管委会体制在还未开发的农村地区能够集中精力发展经济。今天，在开发区均已进入二次、三次创业的历史时期、建设区域逐步扩张、利益格局错综复杂、社会矛盾日益凸显。西安开发区需要以行政体制的大胆改革破除发展瓶颈，以行政区域逐步托管，走向“政区合一”，以产业布局的优化组合和政府职能的完善不断精进开发模式，建设科技引领、产业聚集、生态宜居的现代化大西安。

西安渼陂湖水系生态修复工程

其一，优化产业布局，整合区域资源。

2016年西安市人大会上，西安市长上官吉庆曾表示，将开展开发区整合和行政区域调整工作，统筹大西安产业布局，2017年西安市政府工作报告指出：“优化7个开发区域、西咸新区5个板块生产力布局，促进错位发展，优势互补”。3月17日，西安市发改委进一步回应对西安市各开发区产业布局和资源整合进行研究。由此看来，西咸新区和西安市7个开发区的产业布局和资源整合将成为事实，再加上开发区人事的调整，新一轮重组将势在必行。

其二，板块融合给行政区划调整带来契机。

开发区发展初期，竞争大与合作，资源有限，各自为营可以理解。今天，在合作共赢的发展时代，西安的开发区将走向板块融合，共谋发展。在西安东部、国际港务区+浐灞生态区+曲江新区相串联，形成协同发展，组建自贸区+全运会+文化旅游的联动板块，打造东部“国际文化交流轴”；在西安西部，西咸新区托管、户县撤县设区，西高新西进的障碍已经清除，西高新强劲的实力将引领西咸新区、长安区、鄠邑区打造东部科技创新引领轴。开发区板块融合将给行政体制区划调整和重组带来契机。

其三，开发区逐步托管行政区。

针对开发区面对的诸多问题，全国探索出了开发区托管行政区的模式并迅速推广，托管不但能解决开发区不断扩张带来的土地制约，还是开发区承担社会管理职能，解决纷繁复杂的社会问题，探索科学管理方法的途径。西安市开发区托管行政区的工作实验已经展开，西咸新区沣东新城托管街办取得的发展成绩有目共睹。在西咸新区、国际港务区试行托管的工作中还要进一步总结经验，完善制度，为下一步的全面托管打好基础，以托管为“政区合一”探路。

其四，开发区“政区合一”之路。

“政区合一”模式，即行政区域或开发区合一，就是一套人马两块牌子。从全国各地运行情况看，目前做得好的，问题矛盾较少的就是“政区合一”模式。随着西安市开发区经济的飞速增长，问题也愈来愈多，产业转移、空间制约、城乡统筹等问题日益显现。

方塘智库认为，西安目前的高新区、经开区如能设立为行政区，可以更好地发展经济和改善民生，西安市如能对行政区划进行调整，可以在资源整合的基础上形成科学的产业布局，形成皇城复兴、科技创新、装备制造、文化旅游、国际交流等产业示范区，打破行政体制障碍，实现追赶超越。

其五，在开发区设立法、检两院。

开发区设立法、检两院在全国已有先例。西安市各开发区目前均没有设立法院和检察院。在司法实践中因为行政体制的障碍，公检法难以形成合力解决经济纠纷、打击违法犯罪。

方塘智库认为，可先在高新区设立法院和检察院，取得复制经验后在西安市各开发区进行推广，公检法是经济发展和群众利益的坚强后盾，开发区不能因缺少后盾蹩脚发展。

其六，开发区是简政放权的排头兵。

在美国硅谷，开发区保持独立的地位，政府通过税收优惠、购买产品、组建孵化器、完善法律法规等方式支持开发区发展。我国开发区主要依靠政府的引领和扶持，但无可否认是开发区在机构设置、人员招聘、服务理念等方面均走在了时代的前列。

在全球化的时代，以开放倒逼改革要求政府转管理为服务，以“店小二”精神为纳税人做好服务。西安市不妨依靠开放区为简政放权的排头兵，以先行先试、创新理念，走出一条改革之路。

编辑：潘鹏

设计：孙月园

追赶超越在陕西

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